文 大數(shù)據(jù)協(xié)同安全技術(shù)國家工程研究中心 鐘力 唐會(huì)芳 王雨薇

在經(jīng)濟(jì)全球化與數(shù)字化的大背景下，數(shù)據(jù)流通共享成為數(shù)據(jù)要素價(jià)值充分釋放的關(guān)鍵，必然包含國際間的數(shù)據(jù)合作。根據(jù)聯(lián)合國貿(mào)易和發(fā)展會(huì)議發(fā)布的《2021 年數(shù)字經(jīng)濟(jì)報(bào)告》（Digital Economy Report 2021），跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)是所有數(shù)字技術(shù)的核心，全球數(shù)據(jù)流動(dòng)量增長十分迅速，數(shù)據(jù)和跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)對(duì)數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要性與日俱增。然而，數(shù)據(jù)出境在實(shí)現(xiàn)全球數(shù)字經(jīng)濟(jì)持續(xù)性增長的同時(shí)，也可能會(huì)給一個(gè)國家、企業(yè)和個(gè)人帶來很大的安全風(fēng)險(xiǎn)。因此，各國非常關(guān)注數(shù)據(jù)安全，紛紛發(fā)布數(shù)據(jù)出境安全的法規(guī)條例。

一、典型國家地區(qū)數(shù)據(jù)出境管理做法

在各主要國家和地區(qū)的法規(guī)條例中，數(shù)據(jù)出境多被聚焦于數(shù)據(jù)的跨境流動(dòng)這個(gè)維度，即數(shù)據(jù)從一個(gè)國家轉(zhuǎn)移到了另一個(gè)國家。因此，各國對(duì)數(shù)據(jù)出境安全高度關(guān)切，強(qiáng)調(diào)數(shù)據(jù)在本國境內(nèi)存儲(chǔ)與處理、對(duì)數(shù)據(jù)出境進(jìn)行安全評(píng)估。即便美國和歐盟突出數(shù)據(jù)自由流動(dòng)，實(shí)質(zhì)上則是采取雙重標(biāo)準(zhǔn)，即數(shù)據(jù)自由流入、嚴(yán)控流出。

1. 中國要求數(shù)據(jù)境內(nèi)存儲(chǔ)和出境安全審查

中國《網(wǎng)絡(luò)安全法》首次在法律層面從國家安全角度對(duì)數(shù)據(jù)出境安全提出具體要求，強(qiáng)調(diào)在境內(nèi)收集和產(chǎn)生的個(gè)人信息和重要數(shù)據(jù)應(yīng)當(dāng)在境內(nèi)存儲(chǔ)，因業(yè)務(wù)需要確需向境外提供的，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行安全評(píng)估。中國的《數(shù)據(jù)安全法》進(jìn)一步完善了對(duì)數(shù)據(jù)出境的規(guī)定，《個(gè)人信息保護(hù)法》則具體明確了個(gè)人信息出境的管理規(guī)則。這三部上位法對(duì)數(shù)據(jù)出境安全管理的基本原則是數(shù)據(jù)境內(nèi)存儲(chǔ)和數(shù)據(jù)出境安全評(píng)估。在此基礎(chǔ)上，中國陸續(xù)發(fā)布了數(shù)據(jù)出境安全相關(guān)的規(guī)范條例并公開征求意見，在落地實(shí)施環(huán)節(jié)對(duì)數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)所涉及的數(shù)據(jù)處理者、數(shù)據(jù)對(duì)象、評(píng)估方法等方面給予明確指導(dǎo)。

2. 歐盟鼓勵(lì)相同規(guī)則體系下的國際數(shù)據(jù)自由流動(dòng)

從 2018 年出臺(tái)的歐盟《非個(gè)人數(shù)據(jù)自由流動(dòng)條例》（Regulation on the Free Flow of Non-personalData）與《通用數(shù)據(jù)保護(hù)條例》（General DataProtection Regulation，GDPR）可以看出歐盟數(shù)據(jù)出境安全管理思路。歐盟致力于推動(dòng)其成員國內(nèi)部數(shù)據(jù)的自由流動(dòng)，而對(duì)外要求其他國家只有在具有與歐盟同等保護(hù)水平的條件下，才允許將數(shù)據(jù)傳輸出境?！俺浞中哉J(rèn)定”是歐盟核心的個(gè)人數(shù)據(jù)出境管控制度，由歐盟委員會(huì)負(fù)責(zé)對(duì)歐盟以外國家或地區(qū)的數(shù)據(jù)保護(hù)立法實(shí)施、執(zhí)法能力、監(jiān)管機(jī)構(gòu)設(shè)置和國際條約等因素進(jìn)行綜合評(píng)估，最終確定數(shù)據(jù)自由流動(dòng)的“白名單”國家?？梢钥吹?，歐盟這一機(jī)制促使其他國家按照 GDPR 的要求進(jìn)行數(shù)據(jù)保護(hù)，以便本國企業(yè)能夠與歐盟企業(yè)正常進(jìn)行數(shù)據(jù)流動(dòng)，進(jìn)而有助于歐盟引領(lǐng)全球的數(shù)據(jù)合作。

3. 俄羅斯強(qiáng)調(diào)數(shù)據(jù)本地存儲(chǔ)、處理與嚴(yán)控出境

俄羅斯在《關(guān)于信息、信息技術(shù)和信息保護(hù)法》（Federal Law on Information, InformationTechnologies and Protection of Information）和《俄羅斯聯(lián)邦個(gè)人信息法》（Russian Federal Law onPersonal Data）中，加強(qiáng)了對(duì)信息跨境傳輸?shù)谋O(jiān)管，確立了數(shù)據(jù)本地化存儲(chǔ)的基本規(guī)則。俄羅斯對(duì)個(gè)人數(shù)據(jù)出境控制相當(dāng)嚴(yán)苛，一是俄羅斯聯(lián)邦公民個(gè)人信息和數(shù)據(jù)庫需要存放在俄羅斯境內(nèi)；二是對(duì)俄羅斯公民個(gè)人數(shù)據(jù)的處理活動(dòng)必須使用位于俄羅斯境內(nèi)的數(shù)據(jù)庫；三是處理數(shù)據(jù)前履行信息告知的義務(wù)。俄羅斯同樣存在與歐盟相似的“白名單”制度，要求數(shù)據(jù)接收國必須符合同等保護(hù)要求才可進(jìn)行跨境數(shù)據(jù)傳輸，否則，只有在個(gè)人數(shù)據(jù)主體已書面同意其個(gè)人數(shù)據(jù)出境、個(gè)人數(shù)據(jù)主體作為合同當(dāng)事人履行合同等前提條件下，才可傳輸數(shù)據(jù)出境。

4. 美國以最大化自身利益為出發(fā)點(diǎn)實(shí)施數(shù)據(jù)出境控制

美國基于其在數(shù)字貿(mào)易與數(shù)字技術(shù)領(lǐng)域的優(yōu)勢(shì)，極力主張全球數(shù)據(jù)自由流動(dòng)，同時(shí)為遏制戰(zhàn)略競(jìng)爭對(duì)手發(fā)展，也嚴(yán)格限制了重要關(guān)鍵技術(shù)與特定領(lǐng)域數(shù)據(jù)出境。2010 年，美國推出“受控非機(jī)密信息”列表，并通過《出口管制條例》（ExportAdministration Regulations，EAR），對(duì)非個(gè)人數(shù)據(jù)采取嚴(yán)格出境管理措施。2016 年，美國推動(dòng)的《跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定》（Trans-Pacific PartnershipAgreement，TPP）主張，應(yīng)當(dāng)允許為數(shù)據(jù)主體利益而進(jìn)行的數(shù)據(jù)跨境傳輸，以破除許多國家所設(shè)置的數(shù)據(jù)本地化存儲(chǔ)等市場(chǎng)準(zhǔn)入壁壘。2018 年，美國出臺(tái)了《澄清境外數(shù)據(jù)合法使用法案》（ClarifyingLawful Overseas Use of Data Act，CLOUD Act），通過“數(shù)據(jù)控制者”原則的適用，擴(kuò)大了美國政府直接調(diào)取境外數(shù)據(jù)的權(quán)利，同時(shí)又給其他國家調(diào)取美國境內(nèi)個(gè)人數(shù)據(jù)設(shè)置“符合資格的外國政府”（qualifying foreign governments）審查門檻。美國積極推行由亞太經(jīng)合組織（APEC）主導(dǎo)的跨境商業(yè)個(gè)人隱私保護(hù)規(guī)則體系（CBPR），致力于促進(jìn)APEC 各經(jīng)濟(jì)體之間無障礙的跨境數(shù)據(jù)傳輸與流通，并與歐盟達(dá)到互認(rèn)。

二、當(dāng)前數(shù)據(jù)出境及出境安全面臨的困難

隨著全球數(shù)字經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，建立數(shù)字經(jīng)濟(jì)“朋友圈”的聲音將會(huì)越來越大，國際間數(shù)據(jù)開放合作需求強(qiáng)烈。如何在安全合規(guī)的前提下促進(jìn)數(shù)據(jù)出境，需要理清當(dāng)前數(shù)據(jù)出境及出境安全面臨的困難，才能有針對(duì)性地提出解決方案。

1. 數(shù)據(jù)出境被狹義理解為數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)

當(dāng)前各界對(duì)數(shù)據(jù)出境的界定仍存在差異、尚未統(tǒng)一。數(shù)據(jù)出境通常會(huì)被狹義地認(rèn)為是物理上的跨境流動(dòng)，也就是數(shù)據(jù)跨越國境，提供給境外的主體，數(shù)據(jù)被流轉(zhuǎn)到境外。隨著數(shù)字經(jīng)濟(jì)和數(shù)據(jù)安全技術(shù)的不斷發(fā)展，僅以是否跨越邊境這一地理維度作為數(shù)據(jù)出境的判斷標(biāo)準(zhǔn)顯然已經(jīng)無法適應(yīng)當(dāng)前各式各樣的數(shù)據(jù)出境形式。實(shí)際上，數(shù)據(jù)出境至少可以有兩種形式：一是通過網(wǎng)絡(luò)傳輸、存儲(chǔ)介質(zhì)、開展業(yè)務(wù)、提供服務(wù)與產(chǎn)品銷售等方式實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)，二是數(shù)據(jù)雖然存儲(chǔ)在境內(nèi)，但境外主體能夠訪問、使用和操縱境內(nèi)數(shù)據(jù)。

2. 確需跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)的情形有待澄清

數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)將日益頻繁，無論是因投資貿(mào)易、業(yè)務(wù)合作、跨境服務(wù)而產(chǎn)生的數(shù)據(jù)流動(dòng)，還是跨國公司內(nèi)部經(jīng)營管理所需要的數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)移，都是維系正常經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的基礎(chǔ)，屬于確需跨境流動(dòng)的情況。此外，企業(yè)在面臨境外司法案件時(shí)，也會(huì)需要數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)。但是，在現(xiàn)有的安全相關(guān)法律法規(guī)層面，并沒有明確指出哪些需求屬于確需向境外提供數(shù)據(jù)的情形，大多僅以“因業(yè)務(wù)需要”草草概括，這可能造成許多企業(yè)或組織無法準(zhǔn)確識(shí)別內(nèi)部數(shù)據(jù)出境場(chǎng)景，從而導(dǎo)致不必要的數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)，徒增安全風(fēng)險(xiǎn)。而且，還需明確的是數(shù)據(jù)出境目的、范圍、方式和用途，這樣才能消除模糊區(qū)間，有效防范數(shù)據(jù)泄露和濫用風(fēng)險(xiǎn)。

3. 對(duì)重要數(shù)據(jù)的定義及范圍識(shí)別難

對(duì)我國來說，并非所有的數(shù)據(jù)出境都需要安全管理，三部上位法明確了重要數(shù)據(jù)和個(gè)人信息出境應(yīng)當(dāng)進(jìn)行安全評(píng)估。美國則強(qiáng)調(diào)對(duì)重要關(guān)鍵技術(shù)與特定領(lǐng)域數(shù)據(jù)出境的嚴(yán)格限制。因此，對(duì)重要數(shù)據(jù)的定義及識(shí)別就成為一個(gè)迫切需要回答的基礎(chǔ)性問題。從目前的全球情況看，對(duì)重要數(shù)據(jù)的定義尚未統(tǒng)一，不同法域?qū)χ匾獢?shù)據(jù)的定義存在差異。中國國家標(biāo)準(zhǔn)《重要數(shù)據(jù)識(shí)別指南》尚處于征求意見稿階段，離正式發(fā)布實(shí)施還有較長的路要走，而且，雖然這個(gè)指南給出了識(shí)別的基本原則和方法，但是仍需制定具體執(zhí)行的實(shí)施細(xì)則，重要數(shù)據(jù)具體目錄在每個(gè)行業(yè)或地方都存在區(qū)別。

三、對(duì)策建議

針對(duì)上述問題和困難，需要在保障數(shù)據(jù)安全和促進(jìn)全球數(shù)據(jù)開放利用協(xié)調(diào)發(fā)展的原則指導(dǎo)下，充分利用數(shù)據(jù)安全技術(shù)進(jìn)步帶來的支撐，加強(qiáng)安全監(jiān)管審計(jì)，促進(jìn)全球數(shù)據(jù)合作。

1. 加強(qiáng)安全評(píng)估，嚴(yán)控?cái)?shù)據(jù)復(fù)制轉(zhuǎn)移出境

采用傳統(tǒng)的數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)方式，數(shù)據(jù)復(fù)制直接通過物理介質(zhì)或互聯(lián)網(wǎng)傳輸出境后，由于數(shù)據(jù)的復(fù)制和傳播成本較低，數(shù)據(jù)將變得不再受控。同時(shí)，全球日益成熟的數(shù)據(jù)黑色產(chǎn)業(yè)鏈，加大了離境數(shù)據(jù)被惡意利用和買賣的風(fēng)險(xiǎn)，會(huì)給國家安全、企業(yè)利益和個(gè)人隱私帶來不可估量的潛在威脅。因此，對(duì)數(shù)據(jù)復(fù)制離境這類型的出境形式，國家有關(guān)部門和行業(yè)主管部門應(yīng)從嚴(yán)要求，將法律法規(guī)和監(jiān)管要求逐項(xiàng)分解落實(shí)到數(shù)據(jù)出境全過程的各個(gè)環(huán)節(jié)，嚴(yán)格落實(shí)數(shù)據(jù)出境安全評(píng)估，確保數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)安全。

2. 用隱私計(jì)算技術(shù)實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)出境合規(guī)利用

目前，安全多方計(jì)算、可信執(zhí)行環(huán)境、聯(lián)邦學(xué)習(xí)等隱私計(jì)算技術(shù)和產(chǎn)品發(fā)展迅猛，這些作為一類希望達(dá)成數(shù)據(jù)“可用不可見”為最終效果的前沿技術(shù)，為數(shù)據(jù)出境的安全合規(guī)利用提供了一種切實(shí)可行的新方式。在隱私計(jì)算的框架下，各計(jì)算參與方的數(shù)據(jù)不出本地，能夠在不泄露各自數(shù)據(jù)的前提下通過協(xié)同計(jì)算實(shí)現(xiàn)多源數(shù)據(jù)的跨域合作。因此，針對(duì)有出境需求的數(shù)據(jù)，通過采用隱私計(jì)算方案，在數(shù)據(jù)本身不出境的情況下，跨境進(jìn)行模型訓(xùn)練、安全統(tǒng)計(jì)等多中心聯(lián)合分析，可替代傳統(tǒng)的數(shù)據(jù)復(fù)制跨境流動(dòng)方式，以數(shù)據(jù)可利用實(shí)現(xiàn)安全合規(guī)的數(shù)據(jù)出境。

隱私計(jì)算的另一個(gè)優(yōu)勢(shì)在于將數(shù)據(jù)的“控制權(quán)”和“使用權(quán)”相分離，允許參與主體以約定的使用行為對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行處理，同時(shí)，還可將該使用行為進(jìn)行市場(chǎng)化交易，有效規(guī)避了權(quán)屬問題。目前，我國多地大數(shù)據(jù)交易中心陸續(xù)成立，也有力地支持了這一點(diǎn)。因此，建議依托國際大數(shù)據(jù)交易中心，以向境外交易數(shù)據(jù)“使用權(quán)”的方式試點(diǎn)數(shù)據(jù)出境，既能規(guī)避數(shù)據(jù)安全風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)又能激勵(lì)全球的數(shù)據(jù)價(jià)值挖掘。

3. 加強(qiáng)安全監(jiān)管，確保數(shù)據(jù)出境依法合規(guī)安全

無論是數(shù)據(jù)復(fù)制形式的出境以及境外僅可訪問使用境內(nèi)數(shù)據(jù)，還是隱私計(jì)算支持的數(shù)據(jù)跨境合作，都需要進(jìn)行安全監(jiān)管審計(jì)，確保數(shù)據(jù)出境行為的依法合規(guī)安全，建議構(gòu)建國家級(jí)的數(shù)據(jù)出境安全監(jiān)管體系，具體包括以下三個(gè)方面。

一是建設(shè)數(shù)據(jù)出境安全監(jiān)管審計(jì)平臺(tái)，在國家層面和各行業(yè)領(lǐng)域形成對(duì)各類數(shù)據(jù)處理活動(dòng)特別是數(shù)據(jù)出境行為的監(jiān)管審計(jì)能力，能夠重點(diǎn)針對(duì)具有跨境業(yè)務(wù)往來的企業(yè)以及國際數(shù)據(jù)交易中心，主動(dòng)對(duì)其各類關(guān)系國家安全和公共安全的數(shù)據(jù)平臺(tái)進(jìn)行安全監(jiān)管，及時(shí)發(fā)現(xiàn)數(shù)據(jù)出境行為的安全風(fēng)險(xiǎn)。

二是建立專門的數(shù)據(jù)出境安全監(jiān)管隊(duì)伍，負(fù)責(zé)開展出境數(shù)據(jù)流通的評(píng)估、審查和監(jiān)管等工作，幫助數(shù)據(jù)處理者明確各個(gè)環(huán)節(jié)的具體責(zé)任人并建立問責(zé)機(jī)制。同時(shí)，要求企業(yè)設(shè)立數(shù)據(jù)安全官崗位，負(fù)責(zé)與監(jiān)管部門的對(duì)接和溝通，并做好覆蓋數(shù)據(jù)出境全流程安全管理制度的整體統(tǒng)籌。

三是建立數(shù)據(jù)出境認(rèn)定的“白名單”機(jī)制。借鑒歐盟的“充分性認(rèn)定”“充分保障措施”等模式，考慮根據(jù)數(shù)據(jù)保護(hù)情況及對(duì)等措施，積極推進(jìn)在“一帶一路”合作框架下的雙邊或多邊數(shù)據(jù)流通協(xié)議及機(jī)制，通過根據(jù)數(shù)據(jù)安全能力成熟度模型對(duì)數(shù)據(jù)接收方進(jìn)行數(shù)據(jù)安全測(cè)評(píng)，將相關(guān)國家和地區(qū)的企業(yè)或組織納入可自由流動(dòng)的數(shù)據(jù)接收“白名單”，構(gòu)建數(shù)據(jù)出境的安全信任體系。

（本文刊登于《中國信息安全》雜志2022年第3期）